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LÉGISLATION
Dossier
Auteur(s) : Christian Diaz
Fonctions : (spécialiste en médecine
du comportement des animaux de compagnie,
expert près la cour d’appel de Toulouse)
31240 L’Union
Depuis 1999, les chiens sont visés par des lois de sécurité publique dont le manque de fondements scientifiques conduit à des difficultés de compréhension et d’application.
La loi dite “des chiens dangereux” est adoptée le 6 janvier 1999 [3]. Bien que comportant deux parties (un volet chiens dangereux et un volet protection animale), les premiers textes mis en application concernaient surtout les chiens dits dangereux, d’où son surnom de “loi anti-pitbull”. Cette loi française n’est pas la première en Europe, elle s’inspire du Dangerous Dog Act britannique en vigueur depuis 1991, dont l’inefficacité en matière de sécurité publique n’est plus à démontrer [15]. Aujourd’hui, la législation sur les chiens dangereux est fondée sur trois textes de loi qui en forment l’ossature et sur laquelle se sont greffés de nombreux textes réglementaires au cours du temps (tableau).
Dans les années 90, la presse internationale, relayée par les médias français, a créé et alimenté une psychose ciblant certains types morphologiques canins, considérant que ces “molosses”, au premier rang desquels figurent les pitbulls, étaient à l’origine de nombreuses agressions, dont certaines mortelles, et surtout que leur utilisation était le fait de délinquants impliqués dans différents trafics, notamment de stupéfiants.
Pour autant, les statistiques officielles faisaient état d’un chiffre quasi constant, entre 1984 et 2004, de deux morts par an. Le premier décès imputé à un “pitbull” date de 2003, quatre ans après la promulgation de la loi. Le député Georges Sarre, ancien fonctionnaire des postes (les facteurs faisant partie des professions cibles des morsures canines), fut chargé de rédiger un rapport. Pour cela, il fit appel à des personnes connues pour leur exposition médiatique et non à des scientifiques compétents dans le domaine du comportement [17].
Depuis 1996, l’éthologie et la médecine du comportement faisaient l’objet d’un enseignement spécifique dans les écoles nationales vétérinaires, pour l’obtention du diplôme de vétérinaire comportementaliste, mais aucun intervenant majeur ne fut sollicité. Le rapport Sarre comporte ainsi quelques perles qui pourraient faire sourire si ses conséquences n’avaient pas été aussi dramatiques, à l’origine de plusieurs milliers de chiens euthanasiés sans justification autre que leur apparence physique (encadré 1).
La loi du 6 janvier 1999 comporte plusieurs volets. Les deux principaux sont le renforcement des pouvoirs du maire et l’invention des catégories de chiens dits dangereux, avec les contraintes associées à leur détention.
L’article L.211-11 du Code rural et de la pêche maritime confie au maire le devoir et le pouvoir de gérer le danger représenté par les animaux dangereux [10]. Ce texte s’adapte à tous les animaux, et pas seulement aux chiens. En cas de besoin, le préfet peut se substituer au maire. Si la loi n’impose pas de délai pour exécuter les mesures - il est laissé à l’appréciation du maire qui peut le préciser par arrêté -, le séjour de l’animal saisi dans le lieu de dépôt (la fourrière pour les chiens) est limité à huit jours. À l’expiration de ce délai, après avis d’un vétérinaire désigné par le préfet, l’animal peut être euthanasié ou confié à un refuge en vue de son adoption.
Le vétérinaire désigné par le préfet, via la Direction départementale en charge de la protection des populations (DDecPP), n’est pas obligatoirement le vétérinaire sanitaire de la fourrière. Il agit hors du cadre de l’habilitation sanitaire. Cependant, l’article R.211-4-2 du Code rural et de la pêche maritime (décret du 7 février 2017) prévoit que le gestionnaire du lieu de dépôt doit proposer au préfet des noms de vétérinaires pour remplir cette mission [9]. La notion de danger concerne les personnes et les animaux domestiques, elle est importante, notamment dans la procédure de l’évaluation comportementale. La notion de danger grave et immédiat est laissée à l’appréciation du maire. Les textes ultérieurs ont étendu cette notion aux chiens de première et deuxième catégories qui ne sont pas en règle. L’avis du vétérinaire désigné ne s’impose pas au maire. La dichotomie expertise du vétérinaire/décision du mandant est de règle.
La décision du maire (ou du préfet) peut être contestée devant le juge administratif. À la suite de plusieurs décisions censurant ainsi les maires ou les préfets, certains d’entre eux sont devenus prudents en matière d’euthanasie de chiens.
La loi du 6 janvier 1999 visait à “éliminer” les pitbulls et à réduire le nombre de chiens dangereux, classés ainsi selon leurs caractéristiques phénotypiques. Le chien étant considéré comme arme par destination, le législateur a créé, comme pour les armes, des catégories et a imposé des contraintes dissuasives aux détenteurs des chiens relevant de ces catégories. La première catégorie (chiens d’attaque) comprend uniquement des chiens non inscrits à un livre généalogique reconnu (en France, le Livre des origines français) et s’adresse surtout au type pitbull, qui sera défini par l’arrêté du 27 avril 1999 (photo 1) [7]. La deuxième catégorie comprend des chiens de race, à l’exception des chiens d’apparence rottweiler (photo 2). L’arrêté du 27 avril 1999, qui précise les caractéristiques morphologiques des chiens de catégorie, fera l’objet d’un traitement spécifique (1) [11].
La détention de ces chiens est interdite aux mineurs, aux majeurs sous tutelle sans autorisation du juge des tutelles, aux personnes inscrites au bulletin numéro 2 du casier judiciaire, et aux personnes auxquelles la garde d’un chien a été retirée par le maire en vertu de l’article L.211-11 [10]. Cependant, ces dernières n’ont pas l’interdiction de détenir un chien hors catégorie. Ces chiens doivent obligatoirement être tenus en laisse par une personne majeure et muselés sur la voie publique et dans les locaux ouverts au public. Les chiens de première catégorie ne peuvent accéder qu’à la voie publique, leur accès aux transports en commun, aux locaux ouverts au public et aux parties communes des immeubles collectifs est interdit.
Les chiens doivent être identifiés selon les moyens officiels (le tatouage en 1999). À cette époque, l’obligation d’identification n’avait pas encore été étendue à l’ensemble des chiens circulant sur le territoire (uniquement en cas de vente, puis pour les chiens de plus de 4 mois nés après le 6 janvier 1999). Elle ne l’est vraiment que depuis la loi du 30 novembre 2021 [5]. Ils doivent être vaccinés contre la rage et être couverts par une assurance responsabilité civile spécifique. Contrairement aux autres chiens, ils ne sont pas couverts automatiquement par l’assurance habitation. L’acquisition, la cession, l’importation des chiens de première catégorie sont interdites (encadré 2). L’importation d’un chien de première catégorie étant interdite, les services de contrôle aux frontières pourraient l’interdire, y compris s’il s’agit d’un retour. Les voyages à l’étranger avec un chien de première catégorie sont donc fortement déconseillés. Les chiens de première catégorie doivent être stérilisés de façon chirurgicale et irréversible (encadré 3). Enfin, ces chiens devaient être déclarés à la mairie du domicile du propriétaire/détenteur. Sous réserve que les obligations ci-dessus soient respectées, le maire ne pouvait qu’enregistrer la déclaration. Cette loi, visant à stigmatiser et à écarter sans justification scientifique ou épidémiologique certains types morphologiques de chiens (voire de personnes) de la société, doit être considérée comme une loi de maltraitance animale et humaine. Les lois suivantes ont aggravé les contraintes, donnant notamment au maire un pouvoir d’autorisation de détention.
En 2006, des accidents sont médiatisés, n’impliquant pas uniquement des chiens de catégorie (bull mastiff, berger belge à l’origine de la mort d’enfants). Bien que les travaux parlementaires aient insisté sur l’ineptie du concept de catégorisation, les chiens de catégorie sont à nouveau les cibles du législateur (rapport du sénateur Braye) [2]. La loi de 2007 puis celle de 2008 sont des lois de sécurité publique, portées par le ministère de l’Intérieur, même si le ministère de l’Agriculture y participe [4, 6]. Les vétérinaires qui interviennent dans le cadre de ces lois le font en dehors du cadre de l’habilitation sanitaire. La loi du 5 mars 2007 crée l’article L.211-14-1 du Code rural et de la pêche maritime selon lequel « une évaluation comportementale peut être demandée par le maire pour tout chien qu’il désigne en application de l’article L.211-11. Cette évaluation est effectuée par un vétérinaire choisi sur une liste départementale. Elle est communiquée au maire par le vétérinaire » [6].
L’évaluation comportementale concerne tous les chiens susceptibles de présenter un danger pour les personnes ou les animaux domestiques, compte tenu des modalités de garde. Il est important pour le vétérinaire évaluateur d’avoir à l’esprit le texte original (article L.211-14-1 du Code rural) qui fait explicitement référence à l’article L.211-11 et, quel que soit le déroulé de son examen, d’en tenir compte [6, 10].
Seul un vétérinaire est habilité à évaluer un chien. S’il peut solliciter l’avis d’une autre personne (sapiteur : technicien spécialisé dans une discipline différente), il ne peut en aucun cas lui confier l’essentiel de la mission sous peine d’enfreindre le Code de déontologie en couvrant de son titre une personne non habilitée à un exercice vétérinaire, celle-ci pouvant être poursuivie pour exercice illégal de la profession vétérinaire.
Enfin, le rapport est communiqué au maire par le vétérinaire. Il s’agit d’une obligation légale de levée du secret professionnel conformément à l’article 226-14 du Code pénal [13]. Procédure nouvelle, mal connue, mal définie, elle n’aura que peu d’applications jusqu’à la loi du 20 juin 2008, qui va élargir le champ de l’évaluation comportementale, accroître les contraintes des détenteurs de chiens et donner de nouveaux pouvoirs au maire [4, 12].
Jusqu’alors limitée à une demande préalable du maire pour un chien qu’il jugerait susceptible d’être dangereux, l’évaluation comportementale canine, telle qu’elle est prévue par l’article L.211-14-1 du Code rural et de la pêche maritime, connaît deux extensions :
- elle s’applique désormais à tous les chiens de première et deuxième catégories entre 8 et 12 mois (article L.211-13-1 du Code rural) [12] ;
- elle s’applique également à tout chien qui a mordu une personne, en théorie pendant le délai de mise sous surveillance sanitaire (quinze jours) à la suite d’une morsure (article L.211-14-2 du Code rural) [14].
Véritable mesure de santé publique, l’évaluation après morsure vise à prévenir les risques de récidive avec aggravation des lésions. En effet, une étude des hôpitaux canadiens de 2016, entre autres, montre que les morsures graves ayant nécessité des soins lourds (chirurgie plastique) sont souvent précédées de morsures moins graves, en particulier chez les enfants mordus par un chien connu (famille ou amis) ; ce type de morsure est majoritaire chez les enfants (encadré 4) [16].
L’évaluation des jeunes chiens de catégorie, en revanche, ne répond à aucune donnée épidémiologique et doit être considérée comme une mesure discriminatoire supplémentaire visant à dissuader les personnes de détenir un certain type morphologique de chien. Cette extension du champ de l’évaluation va être à l’origine d’un “boom” des évaluations en 2009 et 2010, puisque les chiens de catégorie en circulation le 21 juin 2008 devaient également en faire l’objet dans le cadre de nouvelles mesures les concernant.
La loi du 20 juin 2008 crée un nouvel article L.211-14-2 : « Tout fait de morsure d’une personne par un chien est déclaré par son propriétaire ou son détenteur ou par tout professionnel en ayant connaissance dans l’exercice de ses fonctions à la mairie de la commune de résidence du propriétaire ou du détenteur de l’animal. Le propriétaire ou le détenteur du chien est en outre tenu de le soumettre, pendant la période de surveillance (…), à l’évaluation comportementale (…) qui est communiquée au maire » [14]. Ces mesures s’appliquent à tous les chiens et à toutes les morsures, y compris celles survenues dans le cercle de famille ou en l’absence de plainte (photo 3). Compte tenu des contraintes (trois visites sanitaires et une évaluation) et du coût induit, un grand nombre de détenteurs ne se prêtent pas à ces obligations, au vu du nombre d’évaluations enregistrées. Il appartiendrait alors aux professionnels cités dans le texte de pallier cette carence, dans un objectif de santé publique.
L’attestation d’aptitude s’adresse en premier lieu au détenteur de chiens de catégorie (article L.211-13-1 du Code rural et de la pêche maritime) : le propriétaire ou le détenteur d’un chien mentionné à l’article L.211-12 (chien de catégorie 1 ou 2) est tenu d’être titulaire d’une attestation d’aptitude sanctionnant une formation portant sur l’éducation et le comportement canins, ainsi que sur la prévention des accidents [12]. Le maire peut également l’imposer à tout détenteur de chien à la suite de l’évaluation comportementale (article L.211-11 et L.211-14-2 du Code rural). Cette attestation d’aptitude est délivrée par des personnes habilitées par le préfet, le plus souvent des éducateurs. La formation dure sept heures, et comprend une partie théorique et une partie pratique. Contrairement à sa dénomination, l’attestation d’aptitude ne sanctionne pas des compétences validées, mais seulement la présence à la formation, moyennant le paiement d’une redevance d’un montant variable selon le formateur.
Mesure phare de la loi du 20 juin 2008, les détenteurs/propriétaires de chiens de catégorie doivent demander un permis de détention à la mairie de leur domicile. Outre les obligations issues de la loi du 6 janvier 1999, toujours en vigueur, la demande de permis de détention doit comprendre l’attestation d’aptitude du maître et l’évaluation comportementale du chien. Compte tenu de l’âge imposé pour l’évaluation, le permis est exigé dès que le chien a 12 mois. Pour les chiens n’ayant pas atteint l’âge de l’évaluation, un permis provisoire doit être délivré, valable jusqu’à la délivrance du permis lui-même. Le permis de détention, délivré par le maire, fait l’objet d’un arrêté municipal et est inscrit dans le passeport européen du chien (rubrique “divers”). Le passeport européen est donc doublement obligatoire pour un chien de catégorie, même s’il ne quitte pas le territoire français, en tant que support de la vaccination antirabique et du permis de détention.
Le maire peut demander une évaluation comportementale pour tout chien qu’il considère comme susceptible de présenter un danger, y compris en l’absence d’incident. Il est destinataire de tous les rapports d’évaluation, et c’est lui qui, au vu de l’expertise délivrée par le vétérinaire, est en charge de prescrire et d’imposer les mesures proposées. En effet, contrairement au vétérinaire, le maire dispose de pouvoirs de police. Si, malgré le rapport du vétérinaire, il manque à ces obligations, sa responsabilité peut être engagée. À la suite de l’évaluation, il peut imposer le suivi d’une formation au détenteur de l’animal. Le fait, pour ce dernier, de ne pas se plier à cette obligation permet au maire, en vertu de l’article L.211-11, de saisir l’animal et de suivre la procédure. En revanche, il ne peut pas imposer un permis de détention pour un chien non catégorisé. Il le délivre uniquement pour les chiens de catégorie ; il peut le refuser selon le résultat de l’évaluation. Le texte étend la notion de danger grave et immédiat aux situations dans lesquelles un détenteur de chien de première ou deuxième catégorie n’est pas en règle au regard des mesures imposées par la loi (encadré 5). La loi du 20 juin 2008 met fin à une procédure d’enregistrement purement déclarative pour la remplacer par un régime d’autorisation sous le contrôle du maire.
Les vétérinaires ont été placés comme experts dans le dispositif (norme NFX 50/110).
Lorsqu’il place un chien sous surveillance après une morsure, le vétérinaire a l’obligation d’en informer la DDecPP, via le réseau I-CAD dont les attributions sont précisées dans l’arrêté du 9 novembre 2023 et qui est dorénavant la plate-forme de suivi des surveillances sanitaires. Un onglet spécifique “suivre mes surveillances sanitaires” le permet [8]. Il doit également informer son client de l’obligation de déclarer la morsure au maire et de faire réaliser une évaluation comportementale par un vétérinaire inscrit sur une liste départementale. Mais il n’a pas de pouvoir de police.
En cas de défaillance possible du détenteur, le vétérinaire a l’obligation de déclarer la morsure dont il a connaissance dans l’exercice de ses fonctions à la mairie du domicile du détenteur (photo 4). Il s’agit d’une obligation légale de levée du secret professionnel et non d’une option. Eu égard aux conséquences commerciales (risque de départ du client mécontent), les vétérinaires pourraient être tentés de ne pas effectuer cette déclaration et d’éluder la mise sous surveillance. Ils prennent alors un risque pénal et pourraient, en cas de sinistre, être poursuivis pour manquement à une obligation de sécurité prévue par les lois et règlements, voire dans les cas extrêmes pour non-assistance à personne en danger. Il n’y a pas de jurisprudence en ce sens à ce jour, mais rien n’empêche le vétérinaire de s’appliquer à lui-même le principe de précaution. Un modèle de déclaration est disponible sur le site de l’Ordre.
L’évaluation comportementale est effectuée par un vétérinaire inscrit sur une liste départementale tenue depuis 2017 par l’Ordre des vétérinaires (2). Tout vétérinaire praticien inscrit à l’Ordre peut demander son inscription sur cette liste et s’inscrire sur plusieurs listes départementales. Cette inscription n’a cependant pas le caractère limitatif de l’habilitation sanitaire (cinq départements au maximum sous contrôle de la DDecPP). Pour s’inscrire, il n’est pas nécessaire de justifier d’un titre ou d’un diplôme spécifique, les connaissances relatives à l’évaluation étant censées faire partie de la formation-socle dans les écoles vétérinaires. Il est cependant fortement recommandé de suivre une formation de base sur le sujet. La profession vétérinaire unifiée a ainsi formé plusieurs centaines de praticiens en 2008 et 2009. Aujourd’hui, des modules de formation continue sont en place. À l’issue de l’évaluation, le vétérinaire communique les résultats au maire et les enregistre auprès du Fichier national canin (I-CAD, onglet “déclarer une évaluation comportementale”). En cas de manquement, notamment en ce qui concerne l’enregistrement, des sanctions sont encourues depuis 2017. La personne qui choisit le vétérinaire (en général le détenteur) a le choix de la liste, qui n’est pas obligatoirement celle de son département de résidence.
(1) Voir l’article « Le vétérinaire face à la diagnose de catégorie » dans ce dossier.
(2) Voir l’article « Évaluation comportementale canine : aspects pratiques » dans ce dossier.
Conflit d’intérêts : Aucun
« Les spécialistes ont remarqué que les chiens de race inscrits à un livre généalogique (géré en France par la Société centrale canine, reconnue d’utilité publique), donc soumis à une sélection contrôlée, ne sont presque jamais génétiquement dangereux. En revanche, les bâtards (exemple : pitbull ou “chien-loup”) risquent d’être dangereux car le mélange de races peut détruire les mécanismes génétiques d’inhibition de l’agressivité envers l’homme (…). Il est à noter que le “chien-loup”, produit du croisement du berger allemand et du berger belge, n’a rien à voir avec le chien de race appelé “berger allemand”, qui est inoffensif. »
D’après [17].
Les chiens de première catégorie, définis uniquement par des critères morphologiques, ne peuvent être classés de façon certaine qu’après l’âge de 8 mois. Par conséquent, un chiot de première catégorie n’existe pas. L’acquisition, la cession, l’importation de ce jeune chien n’est pas prohibée, et par la suite sa détention n’est pas interdite.
La stérilisation imposée est à l’origine d’une méprise : pour bon nombre d’élus et de magistrats, un chien de première catégorie étant présumé issu de chiens de première catégorie, il serait obligatoirement issu d’une portée illégale. Or les chiens de première catégorie sont issus de multiples croisements, y compris de chiens non dangereux (réponse ministérielle). Ils sont cependant pour la plupart issus de croisements de l’american staffordshire terrier, les chiens de race n’étant pas obligatoirement stérilisés.
La loi ne précise pas ce qu’est une morsure : l’action ou la lésion. Selon l’American Board of Forensic Odontology (ABFO), véritable guide en matière d’identification en odontologie médico-légale, « une morsure est une altération physique d’un milieu causée par le contact des dents ». L’Agence nationale de sécurité sanitaire (Anses), en octobre 2020, retient la définition suivante : « Prise en gueule avec contact des dents sur une personne, que la peau soit couverte ou non, portant atteinte à l’intégrité physique de cette personne. » [1].
En cas de constatation du défaut de permis de détention, le maire (ou à défaut le préfet) met en demeure le propriétaire ou le détenteur du chien de procéder à la régularisation dans le délai d’un mois au plus. En l’absence de régularisation dans le délai prescrit, le maire (ou à défaut le préfet) peut ordonner que l’animal soit placé dans un lieu de dépôt adapté à l’accueil ou à la garde de celui-ci et peut faire procéder sans délai et sans nouvelle mise en demeure à son euthanasie (article L.211-14 du Code rural). Dans ce cas, la loi ne semble pas imposer l’avis préalable d’un vétérinaire.
Depuis 1999, les textes concernant les chiens dits dangereux ont évolué. La loi de 1999 a inventé les catégories fondées sur l’apparence morphologique, malgré l’absence de données scientifiques et épidémiologiques et le caractère éthiquement contestable de certaines mesures assimilables à des actes de maltraitance. Les mesures discriminatoires appliquées à ces chiens et à leurs détenteurs n’ont pas eu l’effet escompté de réduction des effectifs. Le maire en tant que décideur, le vétérinaire en qualité d’expert, sont placés au centre de ce dispositif, qu’il s’agisse du volet répressif ou du volet préventif. Ce dernier, visant à prévenir le danger représenté par les chiens indépendamment de leur apparence, est malheureusement aujourd’hui le parent pauvre du dispositif.